地方圏に限らず大都市圏でも空き家問題が年々深刻化するなかで、新たに大量の住宅用地が生まれることが懸念されている。生産緑地における、いわゆる「２０２２年問題」だ。今回はこの生産緑地について現状や課題を考えてみることにしよう。

もともと都市における「市街化区域」は市街化を推し進めることが原則であり、農地についても「宅地化すべきもの」として位置付けられている。しかし、大都市にも古くから農業を続ける者は数多く存在し、関係者から農地として維持することの要望が強かったほか、社会的要請として市街地に一定の緑地を保全することも求められた。

そのため１９９１年３月に生産緑地法が改正され、市街化区域内で保全する農地としての生産緑地と、原則どおり宅地化を進める農地（特定市街化区域農地＝宅地化農地）に分けられた。生産緑地に指定された農地では固定資産税などが一般農地と同様にきわめて低い税額に抑えられるほか、相続税の納税猶予措置などが適用される。それに対して、生産緑地以外の「宅地化農地」では固定資産税などが宅地並みに課税され、相続税の納税猶予を受けることもできない。

そして、税制面で優遇される代わりに生産緑地では３０年間の営農義務が課せられたのである。改正生産緑地法が適用されたのは１９９２年度からだが、現存する生産緑地の多くは初年度に指定を受けているため、２０２２年に営農義務が外れることになるのだ。全国に約１万３６５３ヘクタール（２０１４年３月３１日時点）ある生産緑地のうち、２０２２年が期限となるのは約8割とみられる。

【生産緑地の主な内容】
□ 面積が５００平方メートル以上であること
□ 農林漁業を営むために必要な場合に限り、建築物の新築、改築、増築等が認められる
□ 生産緑地としての告示日から３０年が経過した場合は自治体に買取りの申し出ができる
□ 主たる従事者が死亡などで従事できなくなった場合は同様に買取りの申し出ができる
□ 自治体が買取らない場合は他の農家などにあっせんする
□ 買取りを申し出た日から３ケ月以内に所有権移転されなかった場合は制限が解除される

生産緑地はもともと三大都市圏の市街化区域を念頭に定められた規定のため、「都市農地」と表されることもある。指定地区数、面積とも東京都が最も多く、国土交通省がまとめた資料によれば、全国合計のうち地区数の約５分の１、面積の約４分の１が東京都だ。また、東京都、神奈川県、埼玉県、千葉県、愛知県、大阪府の６都府県で全体のおよそ8割を占める。

東京都の生産緑地（２０１４年３月３１日時点）は３３２９．８ヘクタール（約１００７万坪）に及び、２３区内だけでも４４５ヘクタール（約１３５万坪）となっている。

その一方で、３０道県では生産緑地の指定がなく、４県は地区数が１桁だ。生産緑地の一角には表示がされており、東京都世田谷区（５４０地区）や練馬区（６７６地区）などを歩いていればよく目にする光景だが、地方圏では「見たことがない」という人も多いだろう。

国土交通省「都市計画現況調査」をもとに作成

次に国土交通省がまとめた資料をもとに、「三大都市圏特定市」における市街化区域内農地面積の推移を確認しておこう。なお、ここでいう「特定市」とは、東京特別区、三大都市圏（首都圏、近畿圏、中部圏）にある政令指定都市、および市域の全部または一部が既成市街地や近郊整備地帯などに所在するものを指している。また、下のグラフのうち生産緑地以外の市街化区域内農地は総務省による各年度１月１日時点の面積、生産緑地は国土交通省による各年度１２月３１日時点の面積である。

生産緑地は１９９２年度に１５１０９ヘクタール、２０１４年度に１３４４５ヘクタールとなっている。面積のピークは１９９６年度の１５５４１ヘクタールだったが、２２年間における減少幅は１割ほどであり、おおむね保全されているようだ。

その一方で、生産緑地以外の市街化区域内農地は１９９２年度の３０６２８ヘクタールから２０１３年度の１２９１６ヘクタールまでほぼ一貫して減り続け、２０年あまりの間に約6割減少した。本来の目的だった「宅地化」が進み、新築マンションや建売住宅などの敷地となった事例も多いだろう。

だが、このグラフからは宅地並み課税された市街化区域内農地（生産緑地以外）が半減するまでに約15年かかっていることも読み取れる。「２０２２年問題」として生産緑地の大半が「一気に」放出され、そのぶん空き家が大量発生するという論調も多く見受けられるが、必ずしもそうではないだろう。生産緑地における営農者の高齢化などで転用が加速する可能性も考えなければならないが、２０２２年以降、１０年、２０年といった期間をかけてじわじわと問題が大きくなっていくことになりそうだ。

なお、市街化区域内農地における過去の転用状況をみると、三大都市圏、地方圏とも約６割が住宅用地、約４割が住宅用地以外となっている。２０２２年以降の生産緑地対策として住宅用地以外の活用方法を探っていくこともこれからの大きな課題になる。

国土交通省資料をもとに作成。生産緑地面積は国土交通省調べ、生産緑地以外の市街化区域内農地面積は総務省調べ

２０２２年に営農義務が外れても、引き続き農業を続ける人は少なからずいるだろう。だが、たとえば指定時に５０歳代だった人は８０歳代になり、後継者がいない例も多いようだ。自治体による買取りはあまり期待できそうになく、相続対策も考えなければならない。生産緑地のほとんどが一気に宅地へ転用されることはないとはいえ、農地の売却やアパート建設などを検討する人は年を追うごとに増えていくだろう。

農林水産省が２０１１年に実施した「都市農業に関する実態調査」によれば、１戸あたり農家所得のうち農業所得が約２５％、不動産経営所得が約６５％、その他の所得が約１０％となっている（いずれも５％刻みの集計）。「特定市」にかぎれば不動産経営所得が約７０％だ。

生産緑地の農家は、これまで他の農家がアパート経営などで稼いでいるのを見ながら我慢していたかもしれない。営農をやめてアパート経営に乗り出せば、土地代がかからないぶん他より有利な面もあるだろう。それを見越してハウスメーカーなどによる営業もすでに活発化しているようである。

また、自治体が買取らない場合の買い手は不動産会社になるケースが多いと考えられ、結果的には住宅戸数の増加につながる。不動産会社やハウスメーカーが目先の利益を追えば、空き家問題がさらに深刻化することもあるだろう。

いずれにしても、生産緑地の宅地化は次第に進んでいくはずであり、それに隣接するマンションや一戸建て住宅を購入する際には注意が必要である。これまで生産緑地が存在することによって日照が確保されていた物件でも、今後はそれが遮られる可能性を考えなければならないのだ。

なお、生産緑地に指定された後の相続において自治体へ買取りを求めず、相続税の納税猶予・免除措置が適用されている場合もある。そのときは「終身営農」が課せられ、農業をやめたり買取りの申し出をしたりすれば、猶予されている相続税に利子税を付加して納めなければならない。

もちろん国や自治体も対策に乗り出している。都市農業振興基本法を２０１５年４月に制定し、市街化区域内農地における従来の宅地化や転用促進の方針を転換した。都市農業を重要な産業として位置付け、都市に「あるべきもの」として計画的に保全を図ろうとするものだ。具体的な施策は今後の検討に委ねられる面も多いようだが、実効性のある制度の実施を期待したい。

また、国土交通省は「市民農園等整備事業」で生産緑地の買取りを後押ししており、２０１６年度からは面積要件を緩和してすべての生産緑地に対応できるようになった。さらに、自治体が社会福祉施設への用地賃貸をあっせんするなど、独自の活用策を探るケースもあるようだ。

だが、何年も前から分かっていた問題にもかかわらず、対策が遅れている印象は否めないだろう。生産緑地の宅地への転用を抑制するのであれば、２０２０年頃までには制度を整えて周知することが必要だ。これから数年の間にどのような動きがあるのか、しっかりと注視していきたい。